主要農(nóng)作物品種審定制度和植物新品種權(quán)保護(hù)制度我國(guó)品種管理制度的“兩條線”。今天我們來(lái)看一看蕭禾老師是如何從管理、技術(shù)和法律層面介紹這兩種制度的。

一、品種管理“兩條線”獨(dú)立發(fā)展

01、 “ 兩條線”的確立

早在上世紀(jì)六七十年代，我國(guó)就借鑒前蘇聯(lián)的品種管理制度，對(duì)部分主要農(nóng)作物品種進(jìn)行適應(yīng)性試驗(yàn)和評(píng)比試驗(yàn)。1989年《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門分別設(shè)立農(nóng)作物品種審定委員會(huì)和林木良種審定委員會(huì)，負(fù)責(zé)審定農(nóng)作物新品種和林木良種。”標(biāo)志著我國(guó)品種審定制度正式設(shè)立。

種子管理?xiàng)l例頒布實(shí)施時(shí)的品種選育和推廣，基本上還處于“計(jì)劃”體制，國(guó)家科研教學(xué)單位育種，國(guó)家所屬的各級(jí)種子公司經(jīng)營(yíng)，全部是“公共”權(quán)利，在品種管理上沒(méi)有“私權(quán)”的概念。

進(jìn)入上世紀(jì)90年代，我國(guó)改革開(kāi)放的力度持續(xù)加大，品種再也不是一個(gè)公共產(chǎn)品，必須加以保護(hù)了：一方面，外資企業(yè)紛紛進(jìn)入，至1997年，外資在我國(guó)設(shè)立了80家左右的種子公司。另一方面，國(guó)內(nèi)育種主體多元化發(fā)展，民營(yíng)種子企業(yè)逐步發(fā)展壯大。外資和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，使得種業(yè)不再是一個(gè)公益性事業(yè)，促使品種保護(hù)制度的建立。在加入WTO的談判中，外方也對(duì)我國(guó)施加壓力。1997年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》，品種才有了“私權(quán)”。

至此，《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》分別規(guī)定的主要農(nóng)作物品種審定制度和植物新品種權(quán)保護(hù)制度確定，這是我國(guó)品種管理制度的“兩條線”。

02、 “ 兩條線”的管理內(nèi)核

品種審定的核心是對(duì)品種農(nóng)藝使用價(jià)值的考察，也被稱為VCU（Value for Cultivation and Use）測(cè)試。 目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供植物新品種的農(nóng)藝性狀適應(yīng)性、抗病性、加工品質(zhì)特性與利用途徑及適宜的栽培方法與技術(shù)，使新品種的使用者得到較高的經(jīng)濟(jì)效益。

植物新品種保護(hù)主要通過(guò)對(duì)育種者獨(dú)占權(quán)的保護(hù)來(lái)促進(jìn)育種創(chuàng)新，管理的核心是DUS（Distinctness，Uniformity，Stability）測(cè)試。

VCU和DUS應(yīng)該相互配合，既保護(hù)育種者權(quán)利，也保護(hù)農(nóng)民利益。

03

“兩條線”獨(dú)立發(fā)展

審定分國(guó)家和省兩級(jí)審定，兩級(jí)審定沒(méi)有高低之分，只有地域的區(qū)別。保護(hù)制度只有國(guó)家一級(jí)。在國(guó)家層面，兩項(xiàng)制度均由農(nóng)業(yè)部實(shí)施，但由于部門分工問(wèn)題，審定一直由農(nóng)業(yè)部的種子管理部門實(shí)施，而保護(hù)一度由農(nóng)業(yè)部科教部門實(shí)施。

由于保護(hù)是一個(gè)“舶來(lái)品”，職能在科教部門。保護(hù)的授權(quán)在農(nóng)業(yè)部一級(jí)，執(zhí)法在省級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門。長(zhǎng)期以來(lái)，基層種子管理部門不重視、不理解品種權(quán)保護(hù)。同時(shí)，DNA指紋技術(shù)沒(méi)有能夠快速應(yīng)用，這導(dǎo)致了品種管理上“一品多名”“一名多品”等問(wèn)題。

二、 新《種子法》促進(jìn)“兩條線”融合

品種審定的基礎(chǔ)雖然是VCU測(cè)試，但隱藏了一個(gè)DUS測(cè)試的前提。一個(gè)品種，之所以可以稱之為一個(gè)“品種”，一定是具備了特異性、一致性和穩(wěn)定性。因此，DUS不僅是植物新品種保護(hù)的基礎(chǔ)，也是品種成立的基礎(chǔ)，理所當(dāng)然成為品種審定的基礎(chǔ)。一份繁殖材料或者“種質(zhì)”，經(jīng)過(guò)DUS測(cè)試，具備了特異性、一致性和穩(wěn)定性，才能上升為一個(gè)“品種”。如果這個(gè)品種具備一定的“新穎性”條件，經(jīng)過(guò)申請(qǐng)并獲得國(guó)家相關(guān)部門授權(quán)，就成為一個(gè)具備獨(dú)占性的“新品種”。如果這個(gè)品種經(jīng)過(guò)VCU測(cè)試，通過(guò)品種審定，就具備大規(guī)模商業(yè)推廣的合法性。

2001年《種子法》頒布實(shí)施，確立了我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的方向。遺憾的是，在品種管理方面，雖然重申了主要農(nóng)作物品種審定和植物新品種保護(hù)制度，但未強(qiáng)調(diào)兩者的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

2011年，原農(nóng)業(yè)部種子管理局成立，植物新品種保護(hù)職能由科教司轉(zhuǎn)移到種子管理局，為進(jìn)一步協(xié)調(diào)品種管理制度奠定了組織基礎(chǔ)。

2015年修訂的種子法，對(duì)品種管理制度進(jìn)行了優(yōu)化。一是對(duì)5種主要農(nóng)作物進(jìn)行品種審定，對(duì)列入名錄中的非主要農(nóng)作物進(jìn)行品種登記。二是重申植物新品種保護(hù)制度。三是將DUS測(cè)試作為品種審定、登記和保護(hù)的基礎(chǔ)。特別是新的種子法經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研，尊重科學(xué)，將DUS作為品種管理的基礎(chǔ)，打通了品種管理的“兩條線”，推動(dòng)品種管理朝著市場(chǎng)化的方向發(fā)展。

三、 目前的問(wèn)題

品種審定、登記與保護(hù)一直有著不同的管理思路，目前存在的問(wèn)題也不盡相同。

1、品種審定站在保護(hù)公共權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民利益的立場(chǎng)上，側(cè)重于國(guó)家安排VCU測(cè)試任務(wù)、國(guó)家承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。隨著育種主體的市場(chǎng)化和多元化發(fā)展，VCU測(cè)試需求增多，國(guó)家試驗(yàn)容量日益不足。這也導(dǎo)致了種子法修訂時(shí)品種審定制度是否保留的激烈討論。新種子法甚至明確規(guī)定了品種審定綠色通道制度。目前，雜交稻雜交玉米品種審定，除了國(guó)家和省級(jí)的官方試驗(yàn)，還有育繁推一體化大企業(yè)自行試驗(yàn)的綠色通道，企業(yè)和科研單位的聯(lián)合體試驗(yàn)。各種試驗(yàn)渠道同時(shí)運(yùn)行，減緩了國(guó)家財(cái)政的壓力，也帶來(lái)了潛在問(wèn)題：

（1）不同試驗(yàn)渠道田間管理不一致，大量的非官方試驗(yàn)難以有效監(jiān)管；

（2）國(guó)家試驗(yàn)審定通過(guò)的品種，發(fā)生大田生產(chǎn)非種子質(zhì)量損失后是否應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任？

2、品種登記類似于品種審定。只是試驗(yàn)由育種者自行開(kāi)展。品種登記辦法自2017年5月份實(shí)施，3年的時(shí)間29種作物已經(jīng)登記了接近2萬(wàn)個(gè)品種。考察登記辦法，有3個(gè)問(wèn)題值得探討：

（1）辦法第6條規(guī)定“省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)品種登記的具體實(shí)施和監(jiān)督管理，受理品種登記申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)者提交的申請(qǐng)文件進(jìn)行書面審查。”第18條規(guī)定“農(nóng)業(yè)部自收到省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門的審查意見(jiàn)之日起二十個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核。” 省級(jí)農(nóng)業(yè)部門書面審查，農(nóng)業(yè)部要在20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核，也只能是書面審查。沒(méi)有人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。 目前，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制還不健全，種業(yè)行業(yè)更是如此。這為部分不誠(chéng)信申請(qǐng)人留下了制度漏洞。

（2）辦法第14條規(guī)定，“本辦法實(shí)施前已審定或者已銷售種植的品種，申請(qǐng)者可以按照品種登記指南的要求，提交申請(qǐng)表、品種生產(chǎn)銷售應(yīng)用情況或者品種特異性、一致性、穩(wěn)定性說(shuō)明材料，申請(qǐng)品種登記。”首批列入登記名錄的29種作物，大部分是種子法修訂前各省已經(jīng)審定的作物。在2017年辦法實(shí)施前已經(jīng)審定或者銷售的品種，如果不能出具DUS測(cè)試報(bào)告，只提交品種生產(chǎn)銷售應(yīng)用情況即可。這在誠(chéng)信制度不健全的背景下，也是一個(gè)制度漏洞。如果說(shuō)這是過(guò)渡期，目前應(yīng)該取消。

（3）辦法第30條規(guī)定，“品種適應(yīng)性、抗性鑒定以及特異性、一致性、穩(wěn)定性測(cè)試，申請(qǐng)者可以自行開(kāi)展，也可以委托其他機(jī)構(gòu)開(kāi)展”充分展現(xiàn)了“放管服”的改革思想。 但是抗性鑒定和DUS測(cè)試專業(yè)性很強(qiáng)，需要接種和大量的對(duì)照品種和專業(yè)知識(shí)。 在誠(chéng)信機(jī)制不健全的情況下，此種規(guī)定比較超前。

（4）辦法規(guī)定的監(jiān)管責(zé)任在省級(jí)，而農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一公告。比如，規(guī)定省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)已登記品種存在種子樣品不實(shí)，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)部提出撤銷該品種登記的意見(jiàn)。但在實(shí)際操作中，農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理樣品，省級(jí)很難發(fā)現(xiàn)樣品不實(shí)。這很可能導(dǎo)致監(jiān)管真空。

3.品種保護(hù)的初衷是保護(hù)育種者的私權(quán)，吸收國(guó)外成熟的制度，采取了育種者自愿申請(qǐng)并繳納相關(guān)費(fèi)用的做法。通過(guò)繳費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，可以調(diào)節(jié)申請(qǐng)量，促進(jìn)保護(hù)質(zhì)量的提高。2017年，為了刺激市場(chǎng)主體知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，國(guó)務(wù)院決定停止征收包括品種權(quán)審查費(fèi)、年費(fèi)在內(nèi)的植物新品種權(quán)相關(guān)費(fèi)用。隨之帶來(lái)的問(wèn)題是：

（1）品種權(quán)申請(qǐng)量井噴，國(guó)家測(cè)試體系壓力加大，品種申請(qǐng)時(shí)間變長(zhǎng)，品種授權(quán)率低。截至2018年底,中國(guó)植物新品種申請(qǐng)量30488件,授權(quán)量13434件，授權(quán)率為44%。另?yè)?jù)科技發(fā)展中心網(wǎng)站，從2019年1月1日至12月31日，全國(guó)植物新品種申請(qǐng)公告量為5318件，而授權(quán)量?jī)H為2368件，不足申請(qǐng)量的1半。這一問(wèn)題必須用市場(chǎng)化的方法加以化解。

（2）部分申請(qǐng)人不負(fù)責(zé)任，申請(qǐng)的品種魚龍混雜，新品種權(quán)質(zhì)量不高。

四、 發(fā)展方向

綜上，2015年之前，品種管理審定和保護(hù)制度“兩條線”獨(dú)立發(fā)展。新修訂的種子法，促進(jìn)了品種管理制度的融合。在制度融合過(guò)程中，品種審定存在的主要問(wèn)題是國(guó)家試驗(yàn)的責(zé)任問(wèn)題。育種家要推出產(chǎn)品，究竟應(yīng)該由誰(shuí)說(shuō)了算，誰(shuí)對(duì)品種負(fù)責(zé)。按照目前的制度，國(guó)家設(shè)定審定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家安排VCU測(cè)試、國(guó)家公告。如果出了問(wèn)題，似乎應(yīng)該國(guó)家負(fù)責(zé)。這混淆了公權(quán)力的邊界。品種登記是一個(gè)新制度，在制度設(shè)計(jì)上還有很多需要優(yōu)化的地方。該制度已經(jīng)實(shí)施了三年，應(yīng)該好好總結(jié)制度得失。品種保護(hù)應(yīng)該考慮在不收費(fèi)的條件下，如何強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人責(zé)任、提高效率。

國(guó)務(wù)院新一輪的“放管服”改革中，將品種審定、登記和保護(hù)列入“行政確認(rèn)”，這是非常科學(xué)的界定。行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明(或證偽)并予以宣告的具體行政行為。

品種管理制度進(jìn)一步的改革，應(yīng)當(dāng)基于行政確認(rèn)的定位：

（1）以DUS測(cè)試作為品種審定、登記和保護(hù)的基礎(chǔ)，堅(jiān)持官方測(cè)試，允許自主測(cè)試。自主測(cè)試的機(jī)構(gòu)應(yīng)該經(jīng)過(guò)官方評(píng)估，接受社會(huì)監(jiān)督。

（2）提高DUS測(cè)試指南品種差異性閾值，建立實(shí)質(zhì)性派生品種制度，逐步解決品種同質(zhì)化問(wèn)題。

（3）分作物建立全國(guó)統(tǒng)一的品種實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)樣品庫(kù)和DNA指紋庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)。品種管理以DNA分子指紋圖譜作為基本前提，申請(qǐng)人自行提交查重報(bào)告。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，再安排DUS測(cè)試。

（4）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在品種管理中的裁決者地位，品種VCU試驗(yàn)原則上由申請(qǐng)人承擔(dān)。管理部門的主要責(zé)任是制定規(guī)則，事后監(jiān)督，只承擔(dān)市場(chǎng)積極性不高的常規(guī)作物和小作物開(kāi)展VCU測(cè)試。

（5）建立品種管理誠(chéng)信制度，落實(shí)對(duì)不誠(chéng)信申請(qǐng)人的處罰。

（6）以“優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，告知承諾”為方向，逐步將品種審定和登記統(tǒng)一為國(guó)家品種注冊(cè)或登記制度。

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